近日，财政部、发改委同步印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）。两部委三个政策性文件的连续发布，结合之前的“财金[2014]76号”文、“国发〔2014〕60号”文的相关内容，标志着经过一年的筹备，政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）发展的制度体系已初步建立，PPP模式发展正式进入示范运作阶段。
一、市政基础设施——PPP示范的排头兵
对于PPP示范项目的实施，南京卓远资产管理有限公司（以下简称“南京卓远”）认为，首先PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的规范体系。经各省市财政部门推荐，财政部PPP工作领导小组办公室组织专家评审，从项目采购程序的竞争性、社会资本的真实性、运作方式的合理性、交易结构的适当性和财政承受能力的持续性择优确定了首批30个示范项目。
首批30个示范项目具体涉及供水、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、供暖、交通、轨道交通、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。其中供水、污水处理、垃圾处理项目共13个，轨道交通项目共7个，占示范项目总数的2/3，由此可以看出这20个项目作为自“建设部[2004]第126号”发布规范市政基础设施特许经营市场化运作以来10年间积累丰富“特许经营”实践经验的领域，也将是本次PPP示范的重点。
那么，在此背景下，结合财政部《PPP操作指南》和发改委《PPP指导意见》，PPP合作模式的运用，会给这十年的市政基础设施特许经营造成哪些影响，对于后续PPP的规范运作又能起到哪些示范作用和指导意义。对此，南京卓远PPP事业部业务总监王冠，结合近十年的基础设施领域特许经营项目实践经验，提出以下意见。
二、操作指南——PPP实践的风向标
首先，《PPP操作指南》中提出了PPP项目操作流程及各环节的核心工作内容。南京卓远认为，这份指南对流程中的所有细节都做了明确的要求，是对全国过去十年基础设施特许经营运作经验的高度总结和提升；在总结提升的基础上，贯彻了“全生命周期“的核心思想，对政府资本在全生命周期中的工作内容也做出了准确的描述。可以说，无论是对基础设施还是此次示范项目中的其他领域亦或是以后各类适合运用PPP模式的行业而言，这份指南都成为指导政府资本与社会资本具体工作的《工作手册》。
其次，我们来看一下《指南》中五大流程主要环节对于”特许经营“的实践的提升的核心内容。
1、项目识别阶段。第一，明确了可由社会资本推荐潜在合作项目；第二，明确物有所值（VFM）评价定性、定量工作的具体内容；第三，强调对于如需政府付费或补贴的项目，开展财政承受能力论证。对于通过两轮评价和论证的项目，方可进入下一阶段。
本阶段强调了前期项目论证的重要性，南京卓远认为其主要目的是为了避免盲目立项。在过去的实践经验中，各地不同程度上均出现了很多“为了特许经营而特许经营”的项目，其客观条件并不具备“价格调整机制灵活、市场化程度较高”的特点。而财政承受能力论证，恰好与已在南京卓远运作的项目中实践多年，这也是建立价格调节机制的基础。
2、项目准备阶段。《指南》中该阶段明确了明确是项目具体实施机构以及本阶段的核心内容《项目实施方案》。要求包括经济技术指标和项目公司股权情况等的项目基本情况；风险分配基本框架；委托运营、BOT、BOO、TOT等的项目运作方式；交易结构、回报机制；合同体系；监管架构等。同时，再一次强调《实施方案》也需由地方财政部门再进行一次进行物有所值和财政承受能力验证。
本阶段强调了在前期拟定项目《实施方案》的重要性，南京卓远认为其主要目的是为了避免过去实践中存在诸多“盲目追求速度而忽略项目客观分析”等问题。同时，二次评估论证的要求，也体现出财政部在加大PPP合作模式推广力度同时谨慎实施的核心要求。
3、项目采购阶段。该阶段首先明确采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式；其次，是对采购流程要求进行了明确必须严格按照《政府采购法》执行，同时对竞争性蹉商采购方式的流程进提出了单独的要求。
南京卓远王冠总监认为，本阶段的内容需要从两个层面进行理解。第一，明确了PPP项目运作采购方式的灵活性，避免了实践中存在的无视项目客观条件“盲目招标”导致阻碍项目正常推进的问题；第二，对于蹉商采购的单独要求更是根据实践经验的高度总结，为实践中存在的部分自身条件尚可，但客观环境欠佳的项目提供了发展空间。
4、项目执行阶段。南京卓远认为，该阶段是体现PPP“全生命周期”核心思想体现。对项目从项目公司成立开始到融资、（建设）、运营直至移交前所需的具体工作内容。
南京卓远PPP事业部王冠总监指出，《指南》中除常规工作要求和内容外，包括融资方案设计、综合绩效指标、超额收益分项、强制中期评估、政府接管等方面的内容，是对南京卓远过往项目实践中提出的《项目管理实施方案（管理手册）》内容的高度肯定。这些工作虽然繁琐，但却为政府资本在项目全生命周期中的具体工作提供了指导方向，在实践中得到项目实施机构的高度好评。
5、项目移交阶段。项目移交工作的内容设定是关系到PPP项目能否划上一个完美句号的关键，从《指南》中要求的内容来看，王冠总监欣喜地发现南京卓远在项目实践中关于“项目移交”的设定不仅满足了《指南》中关于移交内容、移交工作组织、性能测试等所有相关内容外，还提出了其他更加细致的要求，同时提供了《移交操作手册（指南）》，以供项目实施机构在日后实践中使用。虽然实践中还没有项目运作到“特许经营期满”，但相关内容的前瞻性依然得到了实施机构的高度评价。
三、专业服务机构——PPP的“实践护航员”
通过对《PPP操作指南》操作流程五大阶段核心内容的解读，我们认为财政部对PPP示范实施的规范要求极高，也对项目实施机构的专业能力提出了很高的要求。为此，发改委同步印发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）为各级项目实施机构提升专业能力提供了指导方向——聘请专业服务机构。
专业服务机构能够在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的发挥积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。同时还可以为项目实施机构提供PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才。
最后，通过对同步印发三个文件的解读，南京卓远认为，我们的实践经验能够满足财政部对于PPP项目运作，对于项目实施机构的全部实践要求，更加坚定了做好财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构“实践护航员”的信心。
来源：计兮用户投稿