一、PPP背景介绍
政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership），也被称为“PPP模式”、“公共私营合作制”或“公私合作模式”，是指政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，从而达到增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率的效果，最终实现“双赢”或“多赢”。
自原外经贸部于1995年1月颁布了题为《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》的第一部相关管理规定以来，国务院、原国家计委、建设部和交通部等部门都陆续颁布了与PPP相关的部门规章或政策性文件，体现了从外资转变到内资、调整范围扩大等历史变化。
PPP作为一种优化的项目融资与实施模式，在中国短短近二十年的实践中常表现为以下模式：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。其中，PPP中典型的BOT模式是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，其主要运作流程可用下图表示：
PPP之BOT模式项目运作过程
二、新规导读
12月4日，国家发改委正式向社会公布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）(以下简称《指导意见》)，对开展政府和社会资本合作(PPP)的主要原则、项目范围及模式、工作机制、规范管理、政策保障等方面内容提出了具体要求，详见下表：
《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（以下简称《合同指南》）作为《指导意见》的附件，主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段，具有较强的通用性。该指南分别从总则、合同主体、合作关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决、其他约定做出了规定。原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。至于其他模块，主体可根据实际需要灵活选用，例如，建设-运营-移交模式的项目合同除了10个通用模块之外，还需选用投资计划及融资、工程建设、运营和服务、社会资本主体移交项目等模块。
三、解读与评析
值得关注的是，财政部紧随《指导意见》的公布，对外公布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），确定了30个PPP示范项目。其中有新建项目8个、地方融资平台公司存量项目22个，包含了供电、供热、污水处理、热电厂热源改造、有轨电车、垃圾处理、轨道交通、水源地及原水管线、引水工程、湖泊生态环境保护、海底隧道、体育中心、河水环境综合整治等十多个领域，覆盖上海、浙江、江苏、天津、河北、辽宁等全国十五个省市，总金额达1800亿。此外，通知还规定各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。
从发达国家及地区的实践经验可知，推动PPP有利于创新投融资机制、拓宽社会资本投资渠道、增强经济增长内生动力，更有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化并使市场配置资源发挥决定性作用。可以看到，国家发改委、财政部对推动PPP有决心，并做出了相关准备，但我国政府和社会资本合作仍缺乏清晰的法律法规制度基础。笔者认为，建立透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的PPP监管实践，进一步细化规范性标准，优化PPP实施环境特别是法治环境，还需在实践中不断研究及探索。
来源：金融法研究会