综观各省规定，企业取得旅游景区经营权的具体方式包括出让、转让、租赁、承包等合法方式，有的省份明确规定应通过招标、拍卖等方式选择受让方或承租方。此外，一些省份对于景区经营权出让收入的用途、旅游景区经营权受让方的条件、获得景区经营权的企业的开发经营方式等进行了限制。
对于特定类型的旅游景区，该等旅游景区所适用的法律、法规的对于经营权的出让可能存在特殊规定。以风景名胜区为例，根据国务院颁布的《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。也就是说，对于风景名胜区的门票，只能由风景名胜区管理机构经营。《风景名胜区条例》同时规定，风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构采用招标等公平竞争的方式确定经营者。《贵州省风景名胜区条例》对于风景名胜区交通服务项目的特许经营进行了细化，将风景名胜区的特许经营分为整体项目和单个项目的特许经营，并分别规定了特许经营的期限。
当然，并不是所有省级地方旅游条例都明确支持旅游景区经营权的出让。而且，就某些特定类型的旅游景区，其适用的法规、政策将该等旅游景区的经营主体限定为相关管理机构。例如，根据国家文物局发布的《国有文物保护单位经营性活动管理规定(试行)》，国有文物保护单位的经营性活动以文物保护单位管理机构为主体开展。我们理解，如根据相关法律法规或政策规定，某个旅游景区仅能由其管理机构经营，那么，企业希望通过PPP模式参与该旅游景区的开发经营就可能存在一定法律障碍。
因此，采取PPP模式开发旅游景区，首先要根据地方制定的旅游条例以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规，确定旅游景区经营权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区，应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外，如相关法律法规规定应当以招投标方式选择景区经营方的，在选择PPP项目的采购方式时，应注意采用招标方式。
2.付费机制相关法律问题
如上所述，理论上，旅游景区PPP项目可以实现使用者付费，以门票收入和景区内交通、服务等项目的经营收入作为支付社会资本方的投资成本和投资收益。但是，从具体的法律规定来看，有以下四个问题值得注意。
首先，特定类型的旅游景区适用的法规中通常将门票经营的主体限定为旅游景区的管理机构。在这种情况下，社会资本无法直接获得门票收入。例如，《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。风景名胜区管理机构是当地县级以上政府设立的事业单位，一般而言，其收到的门票收入应上交财政。因此，门票收入转化为了财政收入。企业可以要求政府通过财政将门票收入支付给企业，但程序上应注意符合《预算法》的要求。
第二，旅游景区经营权出让可能需要依法支付对价。例如，根据《风景名胜区条例》，风景名胜区内交通、服务项目的经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。旅游景区的经营权的对价可以理解为旅游景区未来经营收入的折现。如果社会资本为取得旅游景区的经营权支付了对价，那么，从商业的角度看，社会资本只能通过门票收入收回投资成本和投资收益。这对于社会资本而言，不仅增加了资金投入上的负担，而且减少了收回投资成本和投资收益的资金保障。一种可行的解决方案是由政府承诺将收取的经营权对价投入双方成立的合资公司，用于项目建设，这在一定程度上可以减少社会资本的资金压力。
第三，无论是旅游景区的门票收入还是经营权出让收入，法律、法规或地方政策可能规定了该等收入的特定用途。因此，政府使用该等资金时，应当注意符合法律规定的用途。
第四，调价机制的问题。根据《旅游法》，旅游景区的门票及服务项目的价格实行政府定价或政府指导价。因此，政府有权依法调整门票和服务项目的价格，从而影响社会资本的投资收入。社会资本为保障自身利益，可以要求在合同中约定调价必须以合理的经济测算为基础，并充分考量社会资本的意见。
3.旅游景区开发PPP项目实施机构的确定
PPP项目的实施机构是负责PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体，而且是PPP项目合同中代表政府的签约方。
对于能够作为PPP项目实施机构的主体范围，财政部与发改委发布的相关政策规定存在一定差异。财政部的文件中规定，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”，并未明确企业可以作为项目实施机构。而根据国家发改委发布的文件，“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”可以作为政府授权的项目实施机构。因此，如果政府希望由政府部门或事业单位之外的主体作为PPP项目的实施机构，应当选择适用国家发改委发布的文件。
对于大型旅游景区综合开发及运营PPP项目，往往会涉及风景名胜区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，一般而言，只有市、县政府具有相应的职权，某个政府部门、景区管理机构或政府平台公司都不具有相应的职权处理上述各方面的问题。因此，由市、县政府作为项目的实施机构并签署PPP项目合同，才能保障项目的顺利实施，才能有效的保障社会资本的利益。
PPP项目实施机构是项目合同的签约主体，但不一定是与社会资本共同成立项目公司的主体，应当注意区分。旅游景区PPP项目中，市、县政府作为项目实施机构与社会资本签署PPP项目合同，可以另行指定政府平台公司等主体与社会资本成立项目公司。
4.特殊景区的建设限制
对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区，为保护相关的资源，法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限制，并要求取得主管部门的批准。以文物保护区为例，根据《文物保护法》，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要进行建设的，须经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意。全国重点文物保护单位须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。
自然保护区、风景名胜区相关法规中也有此类对建设开发、观光游览、土地出让等行为进行限制的规定。社会资本在对特殊类型的旅游景区进行开发时，应注意相关法律、法规对于开发建设的限制，并符合相关规划的要求。
5.上市限制问题
根据国家发改委、国家旅游局等8部门于2008年联合下发的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点，不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。我们注意到，近年来上市的旅游业上市公司，其主营业务中都不包括旅游景区的门票经营权或景点整体的开发经营权，而是以景区内某些经营项目(如酒店、索道经营、旅游客运等)作为主营业务。
因此，在PPP模式中，以门票经营权或景点开发经营权作为主营业务的景区平台公司如有上市计划，可能面临着政策障碍。社会资本如果有上市计划，在最初交易结构设计时，要考虑到上述政策对于上市主体的业务限制。
四、结语
多年来，我国对国有旅游资源的开发一直采取以财政投入为主的模式，一方面是因为政府不愿意将能够带来稳定财政收入的优质旅游景区资产与企业分享，同时也因为缺少一个良好的商业模式促进政府与企业就景区开发项目进行合作。在政府职能转变及政府投资体制改革的大背景下，PPP模式也许能够为企业投资旅游景区开发项目提供新的契机。