四、担保措施
平台公司的担保措施一般包括当地大型国企提供连带责任保证、实物抵押和应收账款质押。
根据463号文的要求,地方政府不得提供任何直接或间接形式的担保承诺,从合规层面上排除了地方政府作为保证人和出具相关担保承诺的行为。平台公司项目的保证人一般都是当地比较大型的国有企业,在进行担保能力分析时,需要特别关注其资产构成,尤其是现金流和或有负债情况,以判断其能否及时承担保证责任。
平台公司能够提供的实物资产抵押一般是土地和房产。土地包括出让地、划拨地和储备用地。土地作为抵押物的首要前提就是该土地是平台公司通过合法程序取得的。如果是出让地,需要关注土地出让合同、是否缴纳土地出让金,土地是否存在闲置情形。如果是划拨土地,需要关注有无相关划拨审批手续,划拨土地用途是什么,有无擅自改变用途。实践中一些平台公司跟政府协商,在未缴纳土地出让金的情况下直接办理了土地使用权证,如果以这种土地作为抵押物,将来出风险需要处置该抵押土地的,如何补缴土地出让金,金额多少需要与平台公司和当地政府协调,而最坏的情况则是当地政府可以该土地未经合法程序出让、抵押登记办理程序存在重大瑕疵为由撤销抵押权。储备用地也面临同样的情况。尽管463号文已经明确禁止地方政府将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,但实践中一些平台公司名下依然具有较多的土储用地,并以此作为抵押。平台公司作为非专业土储机构,地方政府将土地储备证办理至其名下的行为本身就违背国土部的相关规定,另外,土储用地的价值如何确定,将来真发生风险,又如何处置呢?
在房产抵押方面,根据463号文的要求,地方政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产提供担保,所以地方政府的办公楼是不能作为抵押物的。但是由于平台公司一般跟当地政府关系都比较密切,有的公司领导班子甚至跟当地政府机构共同一套人马,实践中遇到平台公司以自己名下的商住房产提供抵押,但是实际用途全都是政府办公大楼。我个人是觉得这样的抵押物十分不利于处置,担保能力一般,但是也有项目人员认为这样可以督促平台公司尽量按时还款,避免违约导致办公楼被查封。
以实物资产作为抵押物的项目,建议最好对该实物资产进行实地考察,重点关注有无产权争议和拆迁纠纷,实际用途与规定用途是否相符,土地上建筑物是什么。曾经遇到过平台公司以工业用地作抵押,地上建筑物为厂房,实地考察发现是当地的污水处理厂。对于这种市政公用设施,其选址一般较为慎重且需要经过多层审批和环境评价,如发生风险需要行使抵押权,非常可能会面临较大的阻碍。
对于平台公司将其持有的对当地政府和其他关联方的应收账款提供质押的担保措施,我个人认为实质担保能力比较弱。首先是应收账款真实性的问题,本文在应收账款投资附加回购的交易结构中已经分析过了,在此不再赘述。其次是政府付款抗辩权的问题。平台公司一般通过进行当地基础设施建设持有政府的应收账款,工程的竣工、验收、后续维护等问题都会影响政府的付款进度。最后,由于前两个因素,应收账款的估值和变现也存在较大的障碍,质权实现路径比较困难。
五、结语
以地方平台公司作为载体为地方政府融资,并承担当地基础设施建设等公共项目,这种行为可以说是中国特色的地方政府举债方式,所以也决定了平台公司的发展与地方经济形势息息相关,地方平台公司融资项目的风险评估也是围绕着当地财政实力进行。但是在常规的风险分析之外,系统性风险和政治风险才是真正可怕的,然而我们无法预料,只能静候它们的到来,或者期待它们永远不到来。