收藏起来，留着用吧。中国的土地制度太割裂、凌乱，内部逻辑体系极易被忽视而使实务者感到茫然。这是我花了两三周、研究了几十部法规、回应了几十起非诉案例所做的梳理。因抽象至规则层面，顾显枯燥，但因有对众多实务问题的回应，故应实用。不足之处难免，但收藏和分享的价值还是有的！
土地是企业生产经营的重要场所，土地使用权是企业的重要资产。目标企业对土地的使用以及土地使用权取得的合法性问题，直接影响到对企业资产完整性、经营稳定性的判断，同时也会直接影响到对企业的估值判断，始终是PE机构重点关注的问题之一。本文对现行土地制度进行梳理，并对重大土地制度的历史沿革简要归纳。
一、土地所有权与土地使用权
1、土地所有权归属与流转限制
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。也就是说，我国土地归国家或集体所有，其他任何主体均不享有土地所有权。
下列土地属于全民所有即国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
在我国，包括国有土地和集体土地在内的土地所有权禁止买卖，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
2、土地分类
因不同类别的土地政策不同，故梳理、了解土地分类具有重要现实意义。根据我国《土地管理法》及国土资源部的土地分类标准，我国土地按用途被分为3个一级分类、15个二级分类、71个三级分类，具体情况如下。
1）一级分类农用地：指直接用于农业生产的土地
农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地5个二级分类。其中：
耕地包括：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5个三级分类；
园地包括：果园、桑园、茶园、橡胶园、其他园地5个三级分类；
林地包括：有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃6个三级分类；
牧草地包括：天然草地、改良草地、人工草地3个三级分类；
其他农用地包括：畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等用地8个三级分类。
2）一级分类建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地
建设用地包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地8个二级分类。其中：
商服用地包括：商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地4个三级分类；
工矿仓储用地包括：工业用地、采矿地、仓储用地3个三级分类；
公用设施用地包括：公共基础设施用地、瞻仰景观休闲用地2个三级分类；
公共建筑用地包括：机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地6个三级分类；
住宅用地包括：城市单一住宅用地、城镇混合住宅用地、农村宅基地、空闲宅基地4个三级分类；
交通运输用地包括：铁路用地、公路用地、民用机场、港口码头用地、管道运输用地、街巷6个三级分类；
水利设施用地包括：水库水面、水工建筑用地2个三级分类；
特殊用地包括：军事设施用地、使领馆用地、宗教用地、监教场所用地、墓葬地5个三级分类。
3）一级分类未利用地：指农用地和建设用地以外的土地
未利用土地包括未利用土地、其他土地2个二级分类。其中：
未利用土地包括：荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地（如高寒荒漠、苔原）7个三级分类；
其他土地包括：河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪6个三级分类。
3、土地使用权可依法流转
根据中国的民法理论及《物权法》的规定，所有权是所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。我国法律禁止土地所有权的转让，但允许将土地使用权从所有权中分离出来，依法流转。根据土地所有权的性质，土地使用权可被分为国有土地使用权和集体土地使用权两大类；根据土地用途分，土地被分为建设用地、农用地与未利用土地。
4、国有土地使用权流转前的权利主体
集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；相应的，集体土地使用权在流转前归村集体经济组织或者村民委员会享受，权利主体比较清晰。
对国有土地使用权的管理，我国采用授权管理制，故有必要梳理一下权利主体及相关依据。
1）、《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”
2）、《协议出让国有土地使用权规定》第六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门应当依据本规定第五条的规定拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府国土资源行政主管部门实施。”
3）、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”
根据前述规定可知，国有土地使用权的权利主体为国务院；国务院授权土地行政主管部门管理；同时，国务院及国务院土地行政主管部门又授权地方人民政府土地行政主管部门代表国家行使权利主体职责，但须经同级人民政府批准。
根据上述授权可知，国务院是国有土地使用权的权利主体；现实中，国务院授权中央及地方土地行政主管部门行使主体职能。
二、建设用地
根据前文关于土地分类的介绍，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地。工业企业生产经营所用的土地，通常属于建设用地中的工矿仓储用地。
1、除三类特殊情况外，建设用地必须使用国有土地
根据我国《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说，除乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设可以依法申请使用农村土地外，其他的建设用地只能申请使用国有土地。